Банкеръ Weekly

Управление и бизнес

ФИНАНСОВА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ НЕ СЕ ВЪВЕЖДА С МАГИЧЕСКА ПРЪЧКА

Стоян Александров, изпълнителен директор на Токуда банк : ПАТЕНТИТЕ - КЪМ ОБЩИНИТЕ, НО НЕ И ДАНЪК ПЕЧАЛБАИлюзия е, че може да се въведе финансова децентрализация с магическа пръчка. Необходимо е да се анализират проблемите за делегиране на съответните дейности - въпросът е кои от тях да бъдат признати за прехвърлени от държавата и кои да си останат общински задължения. Естествено е в това отношение да има конфликт между централна и общинска власт. Нито една община няма да позволи лесно да й бъде закрито училището или болницата. Не звучи добре, но може би една трета от здравните заведения в България трябва да бъдат закрити. Не може в един град, където има три раждания на месец, да има родилен дом и в него три екипа да стоят и да чакат някой да роди. В случая, закриването на учебно или здравно заведение няма да доведе до влошаване на качеството на обслужване. До каква степен общините трябва да имат право да определят размерите на отделни видове данъци и такси? Имам предвид местните данъци и такси, защото ако им позволим да решават дали да се плаща данък върху печалбата, за да дойде примерно Шишеджам, държавата ще се удави на втория ден. Някои данъци действително трябва да бъдат местни, например патентният данък. За него е оправдано да бъде местен данък, тъй като общината е издавала разрешителни и може много по-добре да упражнява контрол. Същото се отнася и за необходимостта от усъвършенстване на данък сгради и такса смет. Всички сме недоволни от сегашната база. Но това, което предлагат някои - данък сгради и такса смет да се определят на основата на броя на живущите, а не на база данъчната оценка на сградата - означава направо да убием голяма част от хората. Общините трябва да търсят начин да изследват проблемите, които са от тяхната компетентност, и да бъдат готови да влязат в диалог с централната власт. Кои от съществуващите данъци могат да станат местни? Сега за повечето общини на практика местен данък се явява и ДОД. Но аз съм убеден, че през следващите години значението на този данък постепенно ще намалява. Ако искаме да има събираемост и активност, няма да можем да разчитаме на ставка от 29 на сто. Погрешно е една община да си прави дългосрочен план и да разчита, че ДОД ще остане в сегашните си размери. В момента се запознавам с плана за развитие на Будапеща. Това е седемгодишна програма в рамките на 350 страници и всичко е остойностено за 7 години. Заслужава внимание и въпросът за подчинеността на данъчната администрация - да се запази ли сегашната централизирана данъчна администрация? Тъй като са възможни и други подходи, възможно е да има и децентрализирана общинска данъчна администрация с общински данъци и такси. Възможно е да имаме смесена система на двойно подчинение. Аз съм пристрастен в някаква степен, защото нещата се стекоха така, че навремето през 1991 г. аз създадох данъчната администрация в Министерството на финансите. Политическите ежби бяха невероятни и аз благодаря на Иван Костов, че тогава ме подкрепи. Ние не допуснахме да се политизира данъчната администрация. Наложи се да правим централизирана данъчна администрация, защото при кметовете долу имаше невероятно напрежение. Сега този силен натиск на политизация вече го няма и разумът излиза на преден план. Може да се прецени каква би била ползата общината да има отделна администрация (все пак местните данъци и такси са по-пипкава работа). По-добре е да изчистим данъчната администрация от част от дейностите. Ивайло Калфин, секретар по икономическите въпроси на президента: ОБЩИНСКАТА АВТОНОМИЯ КРИЕ РИСКОВЕМестните власти предоставят два вида услуги на гражданите - делегирани от държавата (образование, сигурност, здравеопазване и т.н.) и собствени, свързани главно с комуналните услуги. Собствените услуги дават възможност на общината да започне самостоятелно да провежда икономическа политика, а не само да разпределя средства по определени от държавата задължителни критерии. Приходната част на общинския бюджет по принцип има четири източника. Първият, който би трябвало да бъде основен, са собствените приходи. По отношение на тях София няма много от проблемите, които имат повечето общини. Ако по-голяма част от приходите са бюджетни субсидии, общината се лишава от един от лостовете, които й дават възможност да провежда местна политика. Вторият източник са субсидиите. Те би трябвало да допълват собствените приходи. Третият са предприсъединителните фондове на Европейския съюз. Четвъртият източник са заемите, които могат да бъдат използвани за инвестиции, допълване на дефицит и т.н., но не и за финансиране на текущи нужди.В момента има огромна диспропорция в използването на тези четири източника на приходи. С изключение на София и няколко големи общини повечето зависят от бюджетните субсидии. Собствените им приходи са малки и е почти невъзможно да взимат заеми.Когато се обсъжда фискалната децентрализация, често се говори за промяна в Конституцията, която да даде на общините право да събират данъци. Могат да бъдат направени много други неща. Не може една малка община без икономически потенциал да генерира приходи и да провежда собствена политика. Тя не е в състояние да привлече сериозен инвеститор. Възниква въпросът дали общината в сегашния си вид е най-добрата икономическа структура, или над нея трябва да има друга, която също да бъде обект на местното самоуправление. Ясно е, че трябва да има и следващо ниво (което не са сегашните области). Така ще се даде възможност на общините да взимат заеми.Има няколко риска, които обясняват защо досега няма реални стъпки към фискална децентрализация. Първо, не знам кой може да докаже, че разходите на общините са достатъчно ефективни. Те са твърде притиснати от минималните си приходи, за да имат стимул за максимално оптимизиране на разходите. Въпросът е по какъв начин и на кого се дават общински поръчки, как се подреждат приоритетите на общините и изобщо какъв е ефектът от всеки похарчен лев. За съжаление Сметната палата едва в последно време започна да следи ефективността на разходите в публичните финанси, а контролните й механизми са малко.Вторият риск е свързан с недостатъчните приходи, третият - с възможността самостоятелността на общините да навреди на фискалната политика на държавата, както стана в Аржентина. Щом като държавата или централният бюджет стои зад общините като гарант за покриване на всички разходи и неуредени плащания, даването на повече права на общините може да се превърне в сериозен риск за държавната фискална политика.На последно място сред рисковете е недостатъчният икономически потенциал на повечето общини в България за развитие на икономиката, за собствени приходи и т.н. В момента това се компенсира със субсидии. При така изградената фискална система не може да се говори за ефективно местно самоуправление и собствена политика. Това също е едно от предизвикателствата - да се пренареди въобще принципът на взаимоотношения между централната и местните власти. Асен Дюлгеров, главен секретар на Столична община: ЕВРОПЕЙСКАТА ХАРТА ЗА МЕСТНО САМОУПРАВЛЕНИЕ Е НАД ЗАКОНИТЕ НА СТРАНАТАНавсякъде в документите на експертно ниво се пропуска един много съществен акт, който дефинира местното самоуправление - Европейската харта за местно самоуправление, която обяснява какво представлява то и какви са ангажиментите на отделните държави по нея. Нашата страна е ратифицирала тази харта през 1995 г. Оттогава минаха осем години и аз не мисля, че имаме напредък в изпълнението й. Бих искал да напомня, че тя има юридическата сила на акт, който стои над законите на страната, непосредствено след Конституцията. За съжаление, вероятно и в Министерството на финансите не я познават. Иначе сега щяхме да анализираме първите резултати от финансовата децентрализация, а не да мислим как да я правим тепърва.Няма общини изобщо - има големи и малки, има самоиздържащи се и субсидирани. От 260 общини у нас едва в десетина приходите са достатъчни да се самоиздържат. Проблемите им рязко се различават. Основният е необективното разпределение на приходната част на бюджета, т.е. дейностите не могат да се планират предварително. Изземването на приходите над определения планиран размер става произволно и по решение на хора, които никой не е избирал и не познава. Разбирам грижата на финансовото министерство да осигури държавните разходи, но ми се струва, че трябва да започнем, като дадем по-голяма свобода на тези, които се самоиздържат и да не им се изземва допълнителният приход. В момента нямаме никаква фискална автономия, защото общинските съвети действат по спуснати отгоре параметри. Планират се приходи и разходи и ако приходната част е превишена, тези приходи се изземват в полза на държавата, без да се гарантира на общините, че ще могат да разполагат поне с част от тези преизпълнения. Споделям тезата, че пълната и безконтролна децентрализация в бюджета на общините би довела до сериозни рискове за фискалната политика на държавата. Защо да не приемем мерки срещу общините, които нарушават финансовата дисциплина? Не просто да има проверки от Сметната палата, а и някаква форма на частична несъстоятелност и своеобразен борд за управление на общината в периода на нейното оздравяване, което да води до загуба на местно самоуправление като възможност да бъдат контролирани процесите в общината? Това е достатъчно голяма санкция и за органите, които упражняват местно самоуправление, и за самото население, което не е упражнило контрол върху избраните органи. Другият голям риск е оптимизацията на разходите на общините. Не мога да твърдя, че общините са безупречни в разходната си част. Но някой тук смее ли да твърди, че държавата е безупречна в разходната част и възлагането на поръчки? Още повече, че в общините (особено в малките) хората познават тези, които са избрали, има някакви форми на обществен контрол и горе-долу се знае какво става. Някой може ли да твърди, че в едно министерство има по-голяма степен на обществен контрол, отколкото в една община? Отговорът ще бъде - не. Смятам, че новите форми на контрол от страна на Сметната палата и на делегирания финансов одит по общините са предпоставки за сериозна форма на надзор върху целесъобразността на разходите. Гинка Чавдарова, изпълнителен директор на Национално сдружение на общините: КОНТРОЛЪТ НАД ОБЩИНИТЕ Е ПРЕКАЛЕНО СИЛЕНЗа всички е ясно, че системата на местни финанси трябва да се смени - старата система просто не работи. Не е възможно някой от София да определя двеста показателя по фиксирани цени при пазарна икономика. Още на следващия ден показателят не е верен, защото средата, в която се развиваме, е друга.В момента оценката е много различна от същия период на миналата година. Текат нови процеси, направи се опит да се установят по- прозрачни отношения между държавата и общините. За първи път има опит за нормална оценка за целите на остойностяването на услугите - определяне на една средна за страната издръжка на определени дейности (на т.нар. делегирани държавни дейности). Естествено тя винаги ще бъде само средна и няма да отговаря на издръжката нито в София, нито в която и да е друга община, но това е смисълът на този вид стандарти. Друг е въпросът, че парите не стигнаха, че се дадоха само 50 на сто от предвидените за издръжка на дейностите разходи. Но предполагам, че тази практика няма да продължи. За съжаление, положителният ефект от този опит беше блокиран.Държавата отдели някои дейности, за които по Конституция има ангажимент да осигури сравнително равен достъп на хората, остойности ги и по този начин относително справедливо разпредели средствата по общини. Това е отговорността на държавата и тя би трябвало да спре дотук. Държавата обаче не спря, а продължи по стария маниер - да определя броя на персонала, разходите за издръжка и т.н. След като държавата е отпуснала средствата, започва отговорността на общината да ги преразпределя според волята и предпочитанията на хората. Трябва да се търси решение в рамките на нов закон за местните финанси, който трайно да създаде стабилни законови гаранции за друг вид отношения с общините и да даде възможност на хората да правят с парите от техните данъци това, което искат. Когато средствата от данъци остават в общината, данъкоплатецът има повече възможности да влияе. По-малко може да влияе, когато те отиват в Министерството на финансите. В момента има прекален страх, че ако се даде малко по-нормална свобода на общините, те ще сринат държавата. Това е израз на пълно недоверие към местните изборни представители. Ако нямаме доверие, няма изобщо смисъл да говорим за децентрализация. Всички проблеми в общините през тези 13 години се дължат на това, че не се знае кой за какво отговаря. Ако ще се определя от София къде да отиват парите по места, няма нужда да минават през общинския бюджет. Фактът, че делим условно общинските дейности на две групи (за да осигурим справедлива подкрепа на държавата), не означава, че общината и нейните изборни органи имат различни правомощия при управлението на тези два вида дейности.Разбира се, ние сме готови и с мотивирано предложение за промяна в Конституцията. Дори и малките европейски общини имат право да си определят размера на местните данъци. Освен това общините трябва да се подготвят да функционират в условията на членство в Европейския съюз - има опасност чуждите общински фирми в областта на благоустройството и комуналното строителство да изместят българските, защото те няма да са готови за работа в условията на по-пълна децентрализация. Ако ние не дадем възможност на общините да са конкурентоспособни в тази среда, ние ги правим неспособни да оцелеят в общото европейско пространство. Считам, че за правомощията, които са дадени на общините, ние имаме осемкратно по-силен контрол от която и да е европейска страна. Контролът обикновено е толкова по-силен, колкото по-голямо е правомощието. Почти нямаме правомощия, а в същото време имаме десет контролни органа, които могат да спрат финансовите ни решения. Елеонора Николова, кметица на гр. Русе: НУЖЕН Е СПЕЦИАЛЕН ЗАКОН ЗА МЕСТНО КРЕДИТИРАНЕЩе дам пример с пристанището в Русе, което е на второ място по печалби след бургаското. То е изцяло държавна собственост. Предстои концесиониране на цялата крайбрежна ивица и отново общините нямат никакъв достъп. Всъщност това е най-атрактивната част на града. Трябва да има промени в законите за водите, за концесиите, за морските и вътрешните водни пътища и пристанища, за общинската собственост, за държавната собственост. В големите общини има големи държавни пространства, които не обслужват държавни дейности и следва да се преотстъпят на общините, така че да се увеличат приходоизточниците. Г-н Калфин каза, че една от възможностите общините да набавят необходимите им средства е да излизат на облигационния пазар или да привличат банкови кредити. Тази тема не е разработена законово. Всички знаем, че само София можа да емитира еврооблигации, а вътрешните облигации на останалите градове в общи линии претърпяха провал. Много по-достъпна е банковата система, но и там законодателството е ограничено - има два текста (чл.40 от Закона за общинските бюджети и чл.41 от Закона за банките), които най-общо дефинират правото на общинските съвети да вземат решения за тегленето на кредити и на банките - да ги предоставят. Но такова слабо дефиниране в законовата база не позволява на общините да се превърнат в системен субект на кредитните отношения, какъвто могат да бъдат. Общинските съвети робуват на старата теза, че взимането на кредит натоварва бъдещата управа. А банките продължават да се притесняват от общините, като не отчитат, че фалирало кметство няма и че общината е много по-сериозен субект на едно такова правоотношение от търговските дружества. В този смисъл е редно да бъде разработен не само Закон за общинските бюджети, но и специален Закон за общинско кредитиране.В Закона за местното самоуправление и местната администрация е казано, че областният управител може да спира незаконосъобразните решения и да ги изпраща в съда. Незаконосъобразно решение значи извън правомощията на общинския съвет. Защо тази година сме свидетели на няколко спрени облигационни кредита от банки?Сега чувам, че в обсъжданията на Закона за общинските бюджети се предвижда още една възможност областните управители да влияят върху разпоредителните функции на общините - всяка сделка относно разпореждане с имущество да бъде отнасяна до областния управител, който в еднодневен срок да се произнася дали ще я спре. Създаването на едногодишни бюджети е определен недостатък, защото капиталовите разходи и капиталовата политика на общините трябва да се планират дългосрочно. Три години е минималният период, за който една община трябва да формира ясна концепция какви капиталови разходи ще прави, какви по-добри комунални услуги ще предлага на гражданите си. Ние говорим за еврофондове, но засега достъпът на общините до тях практически е ограничен, защото това става само чрез разработените проекти, които ние предоставяме на областната администрация. Необходимо е създаването на второ ниво на местно самоуправление, което да включва не повече от шест до девет района като регулаторни органи по планиране и по проектите, с които общините да участват в разпределението на еврофондовете. Стефан Иванов, директор на Център за регионални изследвания: СОБСТВЕНИТЕ ПРИХОДИ ДА СТАНАТ 50% ОТ ОБЩИТЕ, СЕГА СА 20%Създаването на второ ниво на местно самоуправление не е необходимо на България. Българските общини са относително големи спрямо всички останали в Европа, достатъчно мощни и с достатъчен капацитет да изпълняват възложените им със закон функции. Освен това разполагат и с местни приходи. Разбира се, в нито една държава общините нямат еднакви възможности.Централната власт винаги обосновава нежеланието си да прехвърля правомощия на общините с ниския им капацитет и недостатъчните им ресурси. Общините имат точно такъв капацитет, какъвто им е възложен от законите на страната. Не може предварително да искаш в общините да учат английски или да правят проекти, преди да имат възможност да кандидатстват. Грешка е, че централната власт разглежда увеличаването на качеството на местните услуги в общините като нещо, което грози държавата. Ако това е изборът на населението, ако това са неговите приоритети, няма нищо лошо в прехвърлянето на ресурси от едни дейности към други. Важен въпрос са и капиталовите инвестиции. Като чуе централната власт, че общините инвестират, това е едва ли не престъпление. По-добре ли е с тези законови ограничения да има неистова нужда от инвестиции и в същото време средствата да се използват неефективно за текущи разходи? Проблемът на София ще се реши със Закон за столицата. В противен случай София винаги ще се конфронтира с другите общини и ще дойде време, когато всички те ще се настроят срещу нея. Много държави имат закони за столичния град.Собствените приходи трябва да станат действително собствени. Сега една част от тях само се водят такива. Общините нямат никакви правомощия върху местните данъци, те просто ги получават. Следващата стъпка към финансова децентрализация е предоставяне на правомощия за определяне на местни данъци. Задължително е да има промяна в Конституцията, макар да няма политически консенсус. Местните данъци са 7-8 % от всички общински приходи. Общините вече имат практика да налагат ставки на такси и мисля, че те биха се справили с тази задача. Посоката е от делегиране към децентрализация на дейности, към прехвърлянето им в групата на местните дейности, където общините имат пълни правомощия да решават обхвата, качеството и количеството на услугите. Но това може да стане, ако успоредно се увеличават и местните приходи. Нормално е местните приходи (върху които общините имат пълен контрол) да бъдат около половината от всички приходи. В момента в България те са под 20 процента. Нина Радева, депутат, член на Комисията по бюджет и финанси:ПО-СИЛЕН ФИНАНСОВ КОНТРОЛ ВЪРХУ ОБЩИНИТЕПрограмата за фискална децентрализация беше приета от Министерския съвет с участието на всички засегнати от проблемите страни. Смятам, че тази дискусия би била много полезна, ако спрем вниманието си на проблемите за ефективността и начина на изразходване на паричните средства от страна на общините, както и на въпроса за необходимостта от по-голям финансов контрол върху дейността и начина на разпределение на средствата, така че фискалната децентрализация наистина по никакъв начин да не застраши макроикономическата стабилност, от една страна, и от друга страна - да не застраши и гражданите по отношение на правото им да получават публични услуги, които в някаква степен са гарантирани от нивото на понасяната от тях данъчна тежест. Един от най-важните проблеми, които се обсъждат в момента, е промяната на Закона за общинските бюджети. Той в голяма степен третира и начина за предоставяне на общините на възможности за по-активна кредитна дейност, както и защитните механизми от една недалновидна кредитна политика на общинските съвети или на общинските ръководства.

Facebook logo
Бъдете с нас и във